La consulta sobre el futur polític de Catalunya/Introducció

1. Introducció

El present informe analitza la situació fàctica i els elements jurídics, polítics i procedimentals que incideixen en l'organització d'un referèndum o consulta a través de la qual els ciutadans de Catalunya puguin decidir el seu futur polític. El document s'estructura en una sèrie de seccions analítiques i d'unes conclusions finals.

En primer lloc, s'estudia el suport que genera la celebració de la consulta tant a partir de les dades que ofereixen les enquestes com del suport electoral obtingut en les passades eleccions al Parlament de Catalunya pels partits favorables i contraris a la convocatòria. Concretament, i sobre la base dels vots obtinguts per cada partit, s'analitza la distribució territorial, presentant una sèrie de mapes que permeten esbrinar com es distribueix el suport a la consulta arreu dels municipis catalans. Finalment es combina la informació de les enquestes amb els resultats electorals, a través d'una estimació estadística, per tal de conèixer la magnitud del suport al dret a decidir i la seva distribució territorial per municipis. L'estudi mostra un ampli suport de la població catalana a favor de la celebració de la consulta (epígraf 2).

En segon lloc, es mostren els principals arguments que legitimen la implementació d'aquest tipus de consulta, tant els de caràcter històric com els que són propis de les democràcies liberals (caràcter democràtic, representatiu, cívic i participatiu de la consulta; protecció "liberal" dels drets individuals i col·lectius dels ciutadans; caràcter igualitari i inclusiu; congruència amb els principis del federalisme plurinacional, concepció avançada i cosmopolita de la democràcia; caràcter pacífic i funcional per sortir de l'atzucac polític actual; congruència amb la cultura política catalana; visibilitat internacional de Catalunya). També s'inclou en l'anàlisi la perspectiva de les pràctiques de democràcia directa que mostra la política comparada actual (epígraf 3).
En tercer lloc, es mostren les estratègies jurídiques que la Generalitat hauria d'emprar per fer efectiva una consulta legal a través de les vies previstes en el dret intern. Concretament es planteja la qüestió de quants i quins dels procediments caldria intentar aplicar i per quin ordre caldria fer-ho. El Govern de la Generalitat disposa ja d'un informe extens, elaborat per l'Institut d'Estudis Autonòmics (IEA), en el qual s'identifiquen, en el dret intern, fins a cinc procediments a través dels quals es podria convocar de manera legal una consulta per tal que les ciutadanes i els ciutadans de Catalunya poguessin expressar la seva opinió sobre llur futur polític col·lectiu.^[1] El Consell Assessor per a la Transició Nacional fa seves les línies mestres d'aquest informe i, per tal d'evitar reiteracions, en aquest document únicament s'analitzaran les qüestions relatives a la consulta no examinades en l'informe de l'IEA (epígraf 4).

En quart lloc, en previsió que l'Estat s'oposi a la celebració de la consulta per les vies del dret intern, s'analitza si els drets internacional i europeu estableixen algun procediment legal específic per convocar la consulta o contenen algun dret o principi que es pugui al·legar davant d'un tribunal de justícia o que estableixi alguna mena de situació jurídica activa a favor de la Generalitat o, finalment, si contenen algun dret o principi que permeti concloure que la celebració de la consulta per vies alternatives i la implementació dels seus resultats, inclosa la constitució d'un Estat independent, no constitueix un il·lícit internacional amb les conseqüències que deriven d'aquest fet (epígraf 5).
En cinquè lloc, l'informe examina els diversos elements que configuren les consultes populars així com els criteris que han de regir tant la campanya institucional de la Generalitat com la dels actors legitimats per a participar en la consulta. Concretament s'analitzen els criteris que cal emprar a l'hora de formular la pregunta des de la triple perspectiva de la claredat i la neutralitat, de la formulació d'una o vàries preguntes, i de la referència o no a la necessitat d'implementar els resultats de la consulta a través de les vies legals vigents. També s'estudien els criteris que haurien de tenir-se presents en la fixació de la data de la consulta, així com la conveniència o no de fixar quòrums mínims de participació o majories qualificades per considerar eficaços els resultats d'una consulta. Finalment, en el cas de les consultes no referendàries, es consideren els problemes polítics i tècnics que suscita la determinació del cens dels cridats a votar, sobre tot en un escenari de no col·laboració de l'Estat o de determinats ens locals, i els problemes logístics i de mitjans materials per celebrar la votació. Es dedica una atenció especial a l'administració electoral i, més concretament, a la possibilitat d'establir una Sindicatura Electoral de Catalunya, així com a la regulació de les campanyes institucional i informativa de la consulta (epígraf 6).

En sisè lloc, es presenten les conseqüències jurídico-polítiques que es poden plantejar a l'hora d'implementar els resultats de la consulta, especialment en el cas d'una resposta favorable a la constitució d'un Estat independent, i això tant des del punt de vista de les accions que hauria d'emprendre la Generalitat, com de les que correspondrien a l'Estat. La resposta a aquesta darrera qüestió està en funció del grau de vinculatorietat jurídica i política que s'atribueixi als resultats de la consulta. En qualsevol cas si l'Estat s'oposés a implementar els resultats o si prèviament ja s'hagués oposat a la possibilitat de celebrar una consulta legal, la Generalitat tindria oberta la possibilitat de cercar vies alternatives per conèixer la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el seu futur polític col·lectiu i per implementar-ne els resultats (epígraf 7).
En setè lloc, l'informe mostra diversos procediments o escenaris alternatius que podria emprar la Generalitat per conèixer el parer dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el seu futur polític col·lectiu o per expressar la seva voluntat de constituir-se en Estat independent. Concretament es considera la possibilitat d'implementar consultes "alegals" promogudes pels poders públics o per organitzacions privades amb el suport indirecte dels poders públics; la convocatòria d'eleccions plebiscitàries; una declaració unilateral d'independència, que es podria emprar després d'unes eleccions plebiscitàries o com una presa de posició del Parlament a ratificar posteriorment a través d'una consulta; o una mediació europea o internacional (epígraf 8).

Finalment, en el darrer apartat s'analitzen els hipotètics instruments jurídics que podria intentar emprar l'Estat per oposar-se a les actuacions desenvolupades per la Generalitat per convocar una consulta o per implementar-ne els resultats (epígraf 9).

El document finalitza amb el resum i les conclusions principals de l'informe (epígraf 10).

1. Aquestes cinc vies són els referèndums regulats i convocats per l'Estat de l'article 92 CE; la delegació o transferència de competències de l'article 150.2 CE; els referèndums previstos en la Llei catalana 4/2010; les consultes de la proposició de llei catalana de consultes populars no referendàries que actualment s'està tramitant en el Parlament de Catalunya i, finalment, la reforma de la Constitució. L'informe de l'IEA conclou que hi ha molt bons arguments jurídics per defensar la legalitat d'aquestes vies, de manera que un hipotètic refús per part de l'Estat a la convocatòria d'una consulta com la que es reivindica majoritàriament a Catalunya caldria imputar-lo més a motius estrictament polítics -a una manca de voluntat política- que no pas a motius jurídics. Vgs. Tres Informes de l'Institut d'Estudis Autonòmics sobre el pacte fiscal, les duplicitats i les consultes populars. Pàgs. 395 a 448. Institut d'Estudis Autonòmics. Barcelona. 2013.
   L'informe també es pot consultar a:
   http://www20.gencat.cat/docs/governacio/IEA/documents/assessorament_govern/lnforme%20consultes%2011.03.2013.pdf